基层治理是国家治理的基石，网格化治理是当前基层社会治理创新的主要探索方向之一。提升基层社会网格化治理水平，对于提高国家治理成效，提升人民群众满意度发挥了重要作用。
基层社会网格化治理的法治路径
武善学
基层社会治理是国家社会治理的基本组成部分，基层社会网格化治理是一种迅速发展且富有成效的社会治理改革与创新的基层实践。所谓基层社会网格化治理，是将治理空间按照一定的标准划分为若干网格单元，借助信息技术共享平台，整合政府资源和社会力量，下沉至网格单元化解社会纠纷的基层社会治理模式。
党中央一系列决策对社会治理法治化提出了明确的要求，构成了社会治理法治化的理论基础。2013年，党的十八届三中全会首次提出“改进社会治理方式”，“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”。2014年，党的十八届四中全会提出“推进多层次多领域依法治理”，“提高社会治理法治化水平”。2017年，党的十九大报告提出“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。2019年，党的十九届四中全会提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。2022年，党的二十大报告提出，“健全共建共治共享的社会治理制度”，“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’”，“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”。由此可见，社会治理法治化对实现社会治理现代化具有重要作用，法治是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，为社会治理提供了保障，是社会治理的最优模式。
基层社会网格化治理具有治理主体多元化、治理方式精细化、治理机制协同化等特点，是应对社会转型期基层社会挑战的重要举措和创新实践，取得了明显的成效，积累了丰富的经验。但是，不可否认的是，也存在网格化治理理念偏差、跨部门协作机制不畅、治理数据共享困难、公共法律服务缺乏等法律问题，已成为制约基层社会网格化治理充分发挥作用的最大瓶颈。
法治化是社会治理现代化的重要内容和主要特征，社会治理必须坚持依法治理。基层社会网格化治理也必须纳入法治轨道，运用法治理念、法治思维和法治方式维护公民权利、化解社会矛盾、破解群众难题、维护社会稳定，促进共建共治共享治理格局的形成。为此，应从以下四个方面进一步提升基层社会网格治理法治化水平。
首先，坚持“共建共治共享”治理理念。基层社会网格化治理法治化是落实党中央关于打造和建设基层社会治理新格局的重要一环，必须坚持“共建共治共享”的治理理念，重视治理重心向基层下移下沉，强调“以人民为中心”“以人为本”“人民至上”，紧紧依靠人民，动员、吸收公民个人、企业法人、公益组织和行业协会等多种社会力量融入基层社会治理实践，有效整合各种社会资源，确保社会治理过程人民参与、成效人民评判、成果人民共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。
其次，建立部门协作沟通机制。基层社会网格化治理“纵向到底、横向到边”的特点，吸引政府职能部门都想进入网格。但是，政府各部门条块分割的职能分工致使其“各管一块”，缺乏必要的高效的协作沟通机制，未能形成基层社会网格治理的有效合力。为改变此种局面，基层社会网格化治理法治化应畅通跨部门协作沟通机制：第一，明确网格化治理中政府各职能部门横向间的协调机制以及网格员队伍纵向间的流通晋升机制；第二，汇聚、共享政府各职能部门数据和网格员基于“铁脚板”采集、核查而生成的数据，实现基层社会网格化治理的数据驱动；第三，建立网格化治理中跨部门间公平的利益共享机制和明确的责任分担机制。
再次，规范治理数据合法使用。大数据技术为基层社会网格化治理提供了科技支撑。数据是基层社会网格化治理的逻辑起点，我们必须将其纳入法治轨道：第一，明确网格化治理实践中产生的以及治理所需而调用的数据的法律属性和产权归属；第二，明确网格化治理实践对涉及公民个人信息、个人隐私和个人数字权益等数据使用的边界；第三，搭建政府各职能部门间、政府企业之间以及全社会内的治理数据共享平台。
最后，提供公共法律服务资源。整合、提供充足的公共法律服务资源，维护人民群众合法权益，是基层社会网格治理法治化的内在要求。第一，打造以网格员为主要力量的法治宣传队伍，创新基层社会法治宣传工作方式；第二，吸纳普法讲师、公益律师、普法志愿者等社会力量进入网格化社区，开展法治宣传教育；第三，组建网格治理法律顾问团，聘用法学专家、法官、检察官、律师等法律人士参与网格治理法治工作，提供专业化的公共法律服务。
（本文系山东省社科规划研究专项项目“基层社会网格治理法治化保障研究”（22CFZJ23）阶段性成果）
（作者系山东工商学院法学院副教授，山东工商学院地方立法基地主任、研究员）
提升网格治理中公共法律服务的供给能力
刘亚丁
网格使基层治理由街镇社区进一步向下延伸，为国家公共服务和管理职能的精细化落实搭建了新平台。经过十余年的实践探索，网格治理在公共安全管理方面取得了显著成效，但整体上依然存在“重管理轻服务”的现象。党的二十大报告指出，要“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”以健全城乡社区治理体系，并通过“建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系”不断提升社会治理法治化水平。要更好地保障和改善民生并提升基层治理现代化水平，就需要进一步提升网格治理中公共法律服务的供给能力。
第一，形塑网格理念。与以街镇社区为单元的基层治理不同的是，网格平台会使凸显的社会需求总量变得更为庞大、需求内容更为多元，网格工作者也更加接近和了解居民的日常生活。按照传统基层治理的政府主导模式，前者将需要在网格配置更多的行政权力要素，这会造成官僚机构的进一步膨胀，后者则可能模糊行政权力与居民生活的边界。无论哪方面都将侵蚀宪法关于自我管理、自我教育与自我服务的居民自治原则，从而背离基层治理现代化的初衷与目标。所以网格理念需要形塑。一方面，要树立网格服务理念，以政府主导为主变成政府引导为主，将网格视为公共服务平台，更多地发挥公权力在社会需求和公共资源之间穿针引线的功能，从而构建一个全方位、多维度、高效率的网格治理体系；另一方面，要适当保持行政权力与居民生活的边界，充分赋予居民自治的权利与空间。
第二，加强组织协同。根据各省市出台的网格化服务管理文件，各级网格化服务管理中心具体负责组织辖区内网格化服务管理相关工作，组织、公安、司法、民政、财政、大数据等相关部门在各自职责范围内履行网格化服务管理工作的指导、推动和保障职责。这一制度安排为网格化服务管理提供了看似合理的运行架构，但实践中因各职能部门权力界限不清、职责不明，彼此间又缺乏有效沟通与协助，导致懒政现象频出，无法形成提升基层治理效能的有效合力。公共法律服务在网格治理中的供给不足，很大程度上是因为司法行政部门履责不到位甚至缺位。因而需要进一步明确司法行政部门尤其是县级司法行政部门和街镇司法所在网格公共法律服务中的职责，并通过完善公共法律服务考评体系提升其在网格治理中的主动性，同时需要在司法行政部门主导下，加强与立法、司法、检察等法治部门的协同，整合律师、公证、司法鉴定、法律援助、人民调解等法律资源，为网格居民提供更优质的公共法律服务。
第三，扩大供给主体。在以街镇社区为单元的治理结构中，街镇区域范围的相对广阔性、居民与街道办和居委会之间的疏离感以及公共法律服务平台信息供给的有限性，使单纯依靠基层司法行政人员难以实现基层公共法律服务的便捷高效和均等互惠。网格将治理末端直接深入楼户，网格平台能够实现信息在楼户之间的全覆盖，居民之间以及居民与网格工作者之间依托网格平台也更容易构建相对熟络的社会关系，这必然导致公共法律服务需求将会更多地显现，公共服务供给能力的不足将会更大程度凸显，因而扩大公共法律服务的供给主体势在必行。一方面，需要继续发挥基层司法行政机关在网格公共法律服务中的引导作用，整合辖区内外的法律资源，协同立法、司法、检察等法治部门并引导各类法律资源积极参与网格公共法律服务。另一方面，要逐步引导居民树立自我管理、自我教育与自我服务的居民自治精神，充分挖掘和培育网格内部的公共法律服务资源，鼓励有一定法律基础的居民参与网格法治宣传、权益维护和矛盾纠纷化解。
第四，加强平台建设。完善的公共法律服务平台是确保公共法律服务有效供给的基础设施保障，针对网格治理的特征及居民法律需求的变化，需要进一步推进实体、热线和网络平台的建设。在热线平台方面，要充分发挥法律援助值班律师作用，以确保热线平台及时高效提供法律服务。在实体平台方面，支持有条件的网格单独或联合设立公共法律服务志愿点，推动街镇公共法律服务工作站的工作进一步下沉，构建“志愿点—社区—街道—区县”为主体的四级立体化公共法律服务实体平台。在网络平台方面，进一步完善市县级互联网公共法律服务平台功能的同时，充分利用网格治理以线上服务为主的特征，重视网格线上平台建设，将网格群打造成集法律需求收集、法律服务信息传递、线上普法阵地为一体的公共法律服务基层平台。
第五，创新供给模式。创新供给模式是网格治理给公共法律服务带来的新要求，也是提高国家治理体系和治理能力现代化水平的必然要求。创新公共法律服务供给模式，首先要区分基本与非基本服务。要进一步加强政府在基本服务中的保障作用，将非基本服务逐步推向市场并发挥政府的引导与监管作用，同时鼓励社会公益化服务作为基本与非基本服务的补充。以此为原则，在继续发挥不同服务平台联动作用的同时，充分发挥网格线上平台和网格公共法律服务志愿点的作用。要充分利用网格线上平台进行普法宣传和法律服务信息传递，实现法治宣传教育和信息传递深入到每家每户，同时将网格线上平台的法律需求信息收集功能与网格公共法律服务志愿点进行联动，依托志愿点的实体平台进行纠纷解决。这样既舒缓了热线平台及上层级实体和线上平台的工作压力，又使公共法律服务真正实现便民高效。
（本文系山东省社科基金项目“山东省海岸带治理的立法问题研究”（18CFXJ05）阶段性成果）
（作者系山东工商学院法学院副教授、山东工商学院地方立法基地研究员）
网格化社会治理中数据的规范化运用
张建
“网格”一词原为技术性用语，表述高端科学及工程领域一种分布式计算的基础构造，其天然地与数据具有内在关联。而网格化社会治理模式是现代信息技术与公共治理实践相结合的产物。进入大数据时代后，数据作为社会治理重要资源和生产要素的价值愈发凸显，引发社会治理模式的深刻变革，产生了网格数据化和数据网格化的双重效应。党的二十大报告提出“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”，深刻揭示了数据与网格化社会治理的内在关联。
但在实践中，数据化的网格社会治理面临着两个方面的挑战。一方面，网格及网格员在法律上的定位不明使其数据活动面临尴尬。网格化治理需要收集和应用大量个人信息，《个人信息保护法》第37条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织为履行法定职责可依法处理个人信息。网格设在社区之下，网格员等社区工作者往往并不具备公务员身份，甚至部分仅是志愿者身份，现有法律法规并未明确其为处理个人信息的有权主体。另一方面，网格化社会治理中数据运用的不规范现象仍较为凸显。
一是数据收集不规范。主要表现为收集超出治理目标任务范围的数据，不同层级、目标任务下要求居民重复提供相同数据，各部门要求的数据表格、规范不同，需要网格员反复录入、调整、提交，可能导致数据缺失、错误。尤其是在差异化的数据报送要求下，部分网格员对维稳等刚性类指标之下纳入量化考核的数据予以重点收集，而服务类弹性指标下的数据有所忽视，甚至采用预估方式“创造”数据。采集过程的不规范使得数据的完整性、真实性与一致性难以得到保证。
二是数据保存不规范，存在安全隐患。网格治理中收集到的数据分类保存执行不到位，将个人敏感数据与脱敏数据置于同一存储器或同一文档，甚至保存于网格员个人移动终端设备，敏感数据缺乏加密保护措施，存在极大的泄露、网络窃取等风险。
三是数据共享不畅及违规与第三方共享现象并存。从网格治理角度看，数据共享包括纵向与横向两个层面。纵向层面存在的主要问题是基层网格向上提报数据质量不高，对契合治理目标的数据未进行有效筛选，使得上级部门存在数据淤积现象。横向层面存在的主要问题是跨部门、跨地区数据共享不足，存在数据孤岛现象，导致数据的重复收集、利用率低下。网格治理中获取的个人数据必须用于公共治理目的，但在实践中,部分基层治理单位及人员未经数据主体同意，擅自将其提供给第三方商业机构用于营销等经营性用途。
四是数据分析过程中过度掺杂人为因素，偏离客观性要求。
五是违规披露个人敏感信息。从数据处理程度上看，部分是未采取脱敏处理，违规披露原始数据，有些是虽经脱敏处理但披露信息类型过多、内容过于详细，别有用心者可综合利用进行反向精准识别个人。但无论哪种违规披露，均严重侵犯了个人隐私，突破了公共治理的必要限度。
网格化社会基层治理体系、机制及流程的数据化转型，已成为新时代治理体系与治理能力现代化不可回避的重要议题。为克服实践中存在的上述问题，提升网格化社会治理的数据赋能，应从以下几个方面优化完善相关制度与机制。
一是为网格与网格员开展数据活动赋权。网格本质上是国家权力在基层的延伸，但在法律上难以成为独立的行权主体，并不属于《个人信息保护法》第二章第三节所规定的“国家机关”范围。因此，可行的路径是通过行政委托的方式，明确网格与网格员数据活动权限。
二是加大基层网格员数据能力建设。一方面，在网格员招录中应保证具有大数据专业技能人员的比例；另一方面，加大现有网格员数据技能培训，将其纳入常规性业务能力提升教育体系之中。
三是强化数据平台基础设施建设。数据平台由底层的系统架构与前端的场景应用程序组成，并利用应用程序接口（API）实现功能的扩展。其在网格化社会治理中具有多重意义，由于采用规范化的应用程序采集数据，减少了手动输入错误并提升数据生成及提报效率，设定各层级、各部门的访问权限以规范数据共享，同时在一定程度上也可化解网格员在数据收集时的行权尴尬。
四是确保数据分析的客观性及算法透明性。数据最终是要服务于治理目标的，网格兼具贯彻政策和服务居民的双重功能，根本上是人为设定的。因此，数据的分析及基于数据的决策具有很强的人为特点。为避免网格治理中的公共数据分析偏离客观性及服务于私人甚至非法利益，必须建立数据运用的溯源机制和公正、透明的算法决策系统，防止诸如借助疫情防控政策非法赋“红码”等类似情形的出现。
五是加强个人隐私数据的保护。在数据收集中，应遵守数据最小化原则，限定在与治理目标所必要的范围之内，规范网格员数据收集行为，限定移动应用程序对用户信息的访问权限，防止过度收集数据。在数据存储中，将脱敏后的公共数据、一般个人数据和敏感个人数据实行分类存储，逐级提高防护级别，防止网格员等主体在私人移动终端设备中存储居民个人敏感数据。在数据共享和披露中，应建立数据共享日志，确保责任可回溯，坚持非必要不公开个人敏感数据的原则，确需公开的，应采取截词等匿名化技术处理。
(本文系山东省社科基金项目 “竞争与规制平衡视角下地方金融监管权配置”（19CFXJ08）阶段性成果)
（作者系山东工商学院法学院副教授、山东工商学院地方立法基地研究员）